정치적으로 완벽히 계산된 사진이 탄생했다. 지난해 9월 미국 오하이오주 콜럼버스 교외에서 200억 달러(약 25조 원)를 투입한 인텔의 반도체 칩 제조 단지 기공식이 열렸다. 수백 에어커에 달하는 넓은 부지 곳곳에는 굴착기들이 띄엄띄엄 자리 잡고 있었다. 그리고 대통령을 상징하는 문장이 새겨진 연단에 선 조 바이든 미국 대통령은 1980년도에 제조업의 중심지로 호황을 누렸으나 급속히 쇠락한 미국의 중서부 지역을 뜻하는 ‘러스트벨트(Rust Belt)’라는 용어에 작별을 고하겠다고 선언했다. 

이날 선언은 2021년 말 인프라(기반 시설) 법을 시작으로 미국의 기념비적인 법안들을 통과시킨 바이든 대통령이 보내는 일종의 세리머니였다. 도합 수천억 달러에 달하는 연방 기금이 미국의 기술 환경 전환을 위한 3가지 주요 법안에 투입될 예정이다. 러스트벨트에 대한 선언은 전형적인 정치적 과장일 수 있겠지만 요점은 확실하다. 이 모든 투자는 미국의 산업 기반을 재건함으로써 경제를 되살리겠다는 바이든 정부의 의지를 보여준다. 

법안들을 살펴보면 엄청난 액수에 입이 딱 벌어질 정도다. 향후 5년간 인프라 투자 및 일자리 법(Infrastructure Investment and Jobs Act, 이하 ‘인프라 법’)에 5,500억 달러(약 680조 원), 인텔이 오하이오주에 반도체 제조 단지를 설립한 배경이 된 반도체 및 과학법(CHIPS and Science Act)에 2,800억 달러(약 347조 원), 인플레이션 감축법(Inflation Reduction Act)의 청정에너지 분야에 3,900억 달러(약 483조 원)가 투입된다. 특히 과학기술 분야에는 지난 수십 년을 통틀어 가장 적극적인 투자가 이루어질 예정이다. 하지만 투자액보다 눈에 띄는 부분은 미국에서 오랫동안 정치적으로 민감한 사안이었던 산업정책(industrial policy)을 포용한 바이든 정부의 대담한 결정이다. 이 결정은 향후 장기적으로 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 

산업정책을 추진하면 정부가 금융 혜택과 투자에 의도적으로 개입하게 된다. 정부는 국가 안보 또는 기후변화와 같은 문제를 해결하기 위해 특정 산업이나 기술의 성장을 지원할 수 있다. 실제로 1980년대에 미국이 세계 반도체 산업을 주도한 배경에는 정부의 지원이 있었다. 냉전시대에 미 정부가 설립한 방위고등 연구 계획국(DARPA)은 인터넷과 GPS의 발명으로 이어졌다. 

지난 수십 년 동안 자유시장의 옹호자들은 정부의 산업정책을 소수에 혜택을 주는 어리석은 시도로 경시해 왔다. 1980년대 초 로널드 레이건 대통령 집권 시절부터 미국의 정치인들과 주류 경제학자들은 산업정책을 못마땅하게 여겼다. 사실 이러한 시각은 아직도 남아있다. 오바마 대통령은 2008년 경기 침체 이후 미국의 제조업을 부흥하려는 시도를 진지하게 보지 않았고 트럼프 대통령은 코로나19 백신의 개발과 배포, 접종을 신속하게 추진하는 이른바 워프 스피드 작전(Operation Warp Speed)에 집중했다. 미국의 정치적 사상을 생각하면 정부의 역할이 큰 산업정책은 다소 이질적으로 보인다. 어떻게 보면 중국, 일본, 한국, 프랑스의 정책과 유사하다. (콩코드 비행기의 실패 사례를 기억하는가?)  

반도체 및 과학법

반도체 및 과학법은 반도체 제조와 연구에 520억 달러(약 64조 원), 과학적 연구개발과 기술 상용화에 1,740억 달러(약 216조 원), 모두 합쳐서 2,800억 달러(약 347조 원)의 투자를 승인한다.

반도체	STEM, 인력개발, 연구개발

미국의 자유시장은 효율적이고 생산적이다. 실리콘 밸리는 미국 경제 성장의 원동력이자 향후 경제 발전을 이끌 것이다. 미국이 할 일은 규제를 완화하고 세금을 줄여 실리콘 밸리와 같은 성장 동력이 스스로 발전하도록 놔두는 것이다. 이것이 지금까지 미국을 지배해 온 주요 서사다. 

그러나 이 서사는 오래전부터 무너지기 시작했다. 코로나19 팬데믹에서 주요 산업 및 공급망을 강화하는데 정부의 역할이 필요함을 깨닫기도 전에 말이다. 자유시장에 대한 맹목적인 믿음은 세계화의 진행과 함께 미국의 산업 판도를 뒤바꿔 놓았고 특히 제조업이 큰 변화를 맞았다. 한동안 미국에서는 제품의 생산지에 거의 신경을 쓰지 않았다. 다른 국가에서 생산한 값싼 제품들로 생활수준을 유지할 수 있으니 좋고, 미국은 첨단 기술의 성장에 오롯이 집중해야 한다고 믿었다.

문제는 첨단 기술의 성장이 제한적이고 저조한 데다 불균형한 분배로 이어졌다는 점이었다. 소득불평등 수준은 갈수록 높아졌고 러스트벨트와 미국 중부의 다른 지역들은 말 그대로 녹슬어갔다. 인공지능 및 첨단 기술에서 눈부신 발전이 이루어졌지만, 그 혜택은 일부 지역에 국한되었다. 전문가들은 샌프란시스코, 시애틀, 보스턴 등 소수의 ‘슈퍼스타’ 도시들이 다른 지역들이 쇠퇴하는 와중에 크게 발전했다는 사실을 발견했다. 지난 수십 년 동안 생산성 향상, 특히 혁신과 관련된 총요소생산성(total factor productivity)이 미국 및 부유한 국가들에게서 부진했던 것으로 파악된다.

필자는 <기술 침체가 아메리칸드림을 위협한다>는 제목의 글에서 2010년 중반 생산성 향상을 이끄는데 실패한 소셜 미디어와 인공지능과 같은 기술들을 언급했다. 하지만만 그 이후에도 상황은 좋아질 기미가 보이지 않았다. 미국 정치는 혼란에 빠지고 경제적 불안은 가속화되었다. 

지난해 의회에서 초당적 지지를 받아 통과된 새로운 법안은 정치색을 뛰어넘어 미국 정부가 산업기반에 다시 개입하는데 강력한 의지를 가지고 있음을 시사한다. 지난 수십 년 동안 연구개발 분야의 연방투자가 줄어들면서 1970년대 말 1.2%였던 미국 국내총생산(GDP)은 최근 몇 년 사이 0.8% 아래로 떨어졌다. 이에 따라 반도체 및 과학법에서는 1,740억 달러(약 217조 원)를 미국 국립과학재단(NSF)과 같은 연구기관에서 사용할 수 있도록 승인했다. 

새로운 법안이 폭넓은 지지를 받은 이유는 연방 기금 조항이 마치 데칼코마니로 인쇄된 그림을 보고 무엇인지 맞추는 로샤 검사(Rorschach test)와 비슷하기 때문이기도 하다. 일부에서는 새로운 법안이 중국의 위협에 맞서 반도체 칩 생산과 같은 중요한 국가 기술 사업을 방어하고, 인공지능이나 양자 컴퓨팅 같은 분야에서 세계적인 경쟁력을 유지할 수 있는 수단이라고 본다. 한편 다른 일부에서는 친환경 일자리 창출과 기후변화 문제의 해결, 그리고 경제 성장을 위해 과학과 연구개발에 투자했던 제2차 세계 대전 직후로 돌아가는 방안으로 여기고 있다. 

비록 동기에 차이는 있지만 강경한 산업정책을 포용하는 연방정부의 의지는 혁신을 위한 정부의 역할이 무엇인지 다시 생각해 보게 한다. 캐나다 토론토 대학 멍크 스쿨의 혁신연구 분야 교수이자 대학에서 운영하는 혁신정책 연구소의 공동 책임자인 댄 브레즈니츠(Dan Breznitz)는 “이제 정부의 역할은 필수적”이라며, 미국 정부가 “산업정책과 혁신적인 전략 통합의 중요성을 이해해야 한다”라고 강조했다. 

미국 하버드 대학교의 경제학자 대니 로드릭(Dani Rodrik)은 유럽연합과 한국, 일본 및 일부 중동 국가들, 경제협력개발기구(OECD) 소속의 다양한 국가들이 미국처럼 산업정책의 시류에 편승하고 있다고 설명했다. 로드릭은 “산업정책이 사라진 적은 없었지만 이제는 중심적 화두로 떠올랐다”라며, 정치인들도 산업정책을 표심을 얻기 위한 전략처럼 사용하고 있다고 말했다. 

경제학자들은 생산성이 정체되고, 기후변화 위기가 오고, 경제의 급속한 디지털화로 불평등이 악화되는 지금 같은 시기에 성장 목표를 달성하기 위해서는 산업정책이 필요함을 확신한다. 생산성 및 신흥 디지털 경제 전문가이며 영국 케임브리지 대학교의 공공정책 분야 베넷 연구소(Bennett Institute for Public Policy)의 공동 책임자로 재직 중인 다이앤 코일(Diane Coyle)도 같은 의견이다. 코일은 “현재 경제 상황을 고려하면 산업정책은 반드시 필요하다”라며, “그러나 그 실행이 쉽지 않고 정부의 시도는 때때로 실패로 돌아가곤 한다”라고 덧붙였다. 

솔린드라의 사례

정부가 산업정책으로 소수의, 특히 실패한 기업에 혜택을 준다는 오랜 비판이 있지만 실제 사례들을 검토해 보면 다른 답이 나온다. 이 사례로 자주 언급되는 솔린드라(Solyndra)를 보자. 솔린드라는 5억 달러(약 6,223억 원)의 연방 대출보증을 받고도 파산한 미국의 태양광 회사다. 그러나 현재 승승장구하고 있는 테슬라(Tesla)도 솔린드라와 같은 시기에 연방 대출보증을 받은 회사다. 이 오랜 비판이 담고 있는 진실은 산업정책에서는 정부의 선택이 요구된다는 부분이다. 

지난해 통과된 미국의 법안은 다양한 산업 군에 걸친 혁신적인 전략을 담고 있다. 반도체 및 과학법에서는 고전적인 산업정책으로 지원 여부를 결정한다. 기후 법이라고도 불리는 인플레이션 감축법에서 친환경 산업정책은 전기차 제조사와 같은 특정 유형의 회사들을 선호한다. 모든 법안들은 신규 일자리 창출을 목적으로 하는 투자 선택과 정책들을 포함하고 있다. 그리고 일부 경제학자들을 비롯해 많은 이들이 생각하는 가장 중요한 조항은 연구개발 분야에 연방 지원을 강화하는 조항들이다. 

그러나 이 모든 것을 하나로 묶는 명확하고 일관적인 비전이 존재하지 않는다.

미국 샌디에이고 캘리포니아 대학의 혁신과 공공정책 분야 교수인 데이비드 빅터(David Victor)는 현재로서는 나쁘지 않은 상황이라고 말한다. 빅터는 “정부의 산업정책은 주어진 메뉴 내에서 일련의 식사 코스를 구성하는 알라카르트(à la carte) 방식에 가깝다”라고 비유했다. 이 정책은 노동자부터 산업체, 기후 운동 가까지 다양한 이해를 반영하는 정치적 가능성을 바탕으로 한다. “정부는 가능한 효과적인 산업정책을 구성할 수 있도록 노력을 기울여야 할 것”이라고 빅터는 강조했다. 

인프라 투자 및 일자리 법

2021년 말에 통과된 인프라 투자 및 일자리 법은 도로 건설에서 광대역 접속까지 모든 산업기반에 5.500억 달러(약 684조 원)의 신규 투자를 승인한다. 이 중 막대한 금액이 청정에너지 기술의 확장에 투입된다. 

현재 우려되는 문제점은 잠재적으로 충돌할 가능성이 있는 조항들이 있지만 우선순위를 정하기 쉽지 않다는 점이다. 예를 들어 인플레이션 감축법(기후 법)에서 전기차 세액 공제를 받기 위해서는 몇 가지 조항을 충족해야 한다. 우선 북미에서 조립한 전기 차여야 한다. 배터리 부품도 북미에서 만들거나 조립해야 하며, 배터리에 들어가는 핵심 금속들은 미국 또는 미국과 자유무역협정(FTA)을 체결한 국가에서 조달해야 한다. 인플레이션 감축법은 장기적으로 제조업의 성장을 촉진하고, 일자리를 창출하며, 신뢰할 수 있는 공급망을 구축하지만 전기차 생산에 병목현상을 일으킬 가능성도 있다. 병목현상이 일어나면 탄소 배출 감축 속도도 줄어들게 된다.  

미국이 기술 투자를 늘리면서 다양한 절충안과 선택지도 등장하고 있다. 미국 카네기멜론 대학교의 엔지니어링 및 공공정책 분야 교수 에리카 퓨크스(Erica Fuchs)와 협력자들은 미국 국립과학재단(NSF)으로부터 자금 지원을 받아 한 파일럿 프로젝트를 시작했다. 이 프로젝트는 대학 연구팀의 첨단 데이터 분석 기술 및 다양한 분야의 전문지식을 활용해 기술적인 결정을 앞둔 정책 입안자들에게 양질의 정보를 제공하는 것이다.  

주요 기술 평가를 위한 국가적 네트워크(National Network for Critical Technology Assessment)라 불리는 이 기술은 다양한 지정학적 및 경제적 목표를 달성하기 위한 여러 가지 선택지와 관련해 유용한 정보를 제공한다. 예를 들어 미국은 중국에 리튬 공급을, 콩고민주공화국에 코발트 공급을 의존하고 있다. 그러나 이 공급망들의 위험성을 고려하면, 배터리 재활용, 대체 배터리 화학성분(코발트를 사용하지 않는), 대체 추출 기술과 같은 혁신들의 잠재적 가치는 어느 정도일까? 마찬가지로 미국 내에서 배터리를 제조한다면 구체적으로 어느 분야가 일자리 창출에 가장 효과적인지 의문이 생길 수 있다.

퓨크스는 법안을 작성하면서 이미 많은 분석이 진행되었지만 법안의 목표를 가장 잘 달성할 수 있도록 기금을 사용하는 과정에서 더 많은 의문이 생길 수 있다고 설명했다. 퓨크스는 이 프로젝트가 산학 및 정부의 전문가들의 대형 네트워크로 이어지길 기대한다. 그리고 미국의 혁신 기술정책으로부터 발생할 수 있는 기회들을 명확히 규정하고 정량화하는 수단이 되길 바란다.

새로운 서사

미국 정부가 개입해 혁신을 촉구하고 경제적 번영을 이룬다는 새로운 서사가 등장했지만 아직 갈 길이 멀다. 법안의 다양한 조항들이 어떤 식으로 작용할지 아직 확실하지 않다. 가장 우려되는 부분은 반도체 및 과학법의 대규모 연구개발 기금이 단순히 승인되었을 뿐이고, 국회가 매년 예산을 새롭게 편성할 때 참고할 수 있는 사항에 불과하다는 점이다. 정권이 교체되면 기금은 완전히 사라질 수도 있다.

현재 가장 불확실한 부분은 쇠퇴한 제조업과 줄어든 일자리에 수십 년을 고통받아온 수백만 미국인들의 지역 경제와 복지에 연방 기금의 투입되며 미칠 영향이다. 경제학자들은 기술 발전이 경제 성장을 견인한다고 예전부터 주장해 왔다. 그러나 지난 수십 년을 돌아보면 기술 발전으로 인한 번영은 일부 첨단 산업에 제한되었으며 그 혜택은 소수의 엘리트 계층에게 돌아갔다. 일반 대중들이 이번 혁신이 폭넓은 계층의 번영으로 이어진다는 믿음을 다시 한번 가질 수 있을까? 

인플레이션 감축법

인플레이션 감축법은 청정에너지에 약 4,000억 달러(약 495조 원)를 투입하고 이 중 상당 부분이 소비자와 기업들의 세액 공제에 사용된다. 컨설팅 전문 회사 맥킨지 앤 컴퍼니에 따르면 탄소 배출을 줄이기 위한 몇 가지 재정적 혜택이 마련되어 있다. 

하버드 대학교의 로드릭은 새로운 법안이 반도체 제조업과 친환경 기술을 강력하게 지원하지만 정작 가장 필요한 분야에서 양질의 일자리를 거의 창출하지 못하는 상황을 우려한다. 비용 대비 효율성을 고려하면 첨단 제조업과 반도체에 대한 투자는 가장 비효율적인 일자리 창출 방법이다. 로드릭은 제조업에 대한 향수가 여전히 남아 있으며 제조업의 재구축이 중산층을 되살린다는 믿음이 있다고 주장했다. 그러나 오늘날 첨단 제조업은 고도로 자동화되어 있고 노동자를 적게 고용하기 때문에 이러한 믿음은 환상에 불과하다고 그는 강조했다.

로드릭은 제조업을 벗어나 미국에 훨씬 많은 일자리를 창출할 수 있는 서비스 분야에 집중하는, 일명 ‘양질의 일자리를 위한 산업정책’을 제안한다. 이 정책에 따르면 오랫동안 저 숙련 기술로 알려진 일자리의 생산성을 높이는 새로운 기술과 회사들에 투자할 필요가 있다. 예를 들어 고령화가 빠르게 진행되는 지역에서 장기 요양 분야에 종사하는 사람들에게 디지털 수단을 제공하면 역량을 높일 수 있다. 

우리는 실리콘 밸리가 폭넓은 번영을 가져온다는 환상을 버려야 한다. 필자는 6년 전에 <실리콘 밸리에게: 하늘을 나는 자동차는 잊고 경제적 성장을 달라>는 제목의 글을 썼다. 인공지능과 무인 자동차가 등장했지만 생산성은 빠르게 성장하지 않았고 경제학자들은 초조해졌다. 실리콘 밸리의 사람들이 경제 전반적으로 생산성을 높이는 기술 및 혁신을 개발하거나 상용화할 수 없음이 명확해졌다.

테크 업계는 코로나19 팬데믹에서 살아남기 위해 화상회의 서비스 줌(Zoom)을 만들었고 아마존은 고용 확대에 나섰지만, 그 어느 부분도 폭넓은 경제 성장으로 이어지지 못했다. 그러나 여전히 인공지능(AI)에는 오랫동안 기다려 온 경제 전반에서의 생산성의 폭발을 기대해 볼 만하다. 요즘 필자는 메시지를 조금 바꿔볼까 한다. ‘경제적 변화를 원한다면 실리콘 밸리는 잊고 다른 곳을 찾아보라’

실리콘 밸리가 혁신의 중심이 아니라면 그 변화는 어디에서 오는가? 새로운 연방법을 통해 산업정책과 혁신 전략에 대한 논의가 시작되었지만 진정한 변화는 미국의 도시들과 주 차원의 노력에서 비롯된다. 토론토 대학교의 브레즈니츠는 미국의 각 도시가 각자 가지고 있는 산업 기반, 교육 자원, 인력의 유형을 분석해 사람들을 위한 혁신적인 전략들을 만들면서 스스로 노력해야 한다고 주장했다. 그리고 실리콘 밸리를 모델로 한 막연한 첨단 기술 전략에 기대하지 말라고 충고했다.

“미국의 수백 개의 도시들이 실리콘 밸리처럼 되려고 노력하는 데 이유를 모르겠다. 실리콘 밸리에 가본 적이나 있을까?” 그는 신랄한 비판을 던졌다. 

이어서 브레즈니츠는 발명이 혁신의 한 단계에 불과하다는 것을 깨달아야 한다고 강조했다. 지역 정부는 지역 회사 및 지역 산업이 좋은 품질과 저렴한 가격을 갖춘 상품과 서비스를 제공하도록 하면서 지속적인 혁신을 지원해야 한다. 이는 파격적인 신규 사업 아이디어만큼 매력적이지는 않지만 대부분의 회사와 지역에서 생산성이 증가하고 지자체가 번영할 수 있는 방법이다.  

미국의 많은 지역에서 받아들일 만한 믿음직한 서사가 만들어지기까지 시간이 걸릴 것이다. 캘리포니아 대학의 빅터는 산업정책의 서사를 이렇게 설명한다. “현장에서 무언가를 바꾸어 나가기 시작한다. 새로운 산업과 일자리가 창출된다. 그리고 정치적 변화가 이루어진다”

물론 변화가 이루어지기 전에 많은 부분이 잘못된 방향으로 흘러갈 수 있다. 산업정책의 성공은 정치인들의 일관적이고 절제된 선택에 달려 있다. 정치인들이 제대로 할 수 있을지는 여러분 스스로 생각해 보길 바란다.

그러나 오늘날의 기술적 진보는 앞으로의 상황을 낙관할 수 있게 해 준다. 특히 인공지능, 로봇, 게놈 의학, 첨단 컴퓨터 등의 기술은 교육, 의료 등 기초 서비스 분야에 걸쳐 우리의 삶을 개선할 수 있는 엄청난 기회를 제공할 것이다. 정부가 국가적, 지역적 차원에서 혁신적인 기술들을 경제 전반적인 번영으로 전환할 방법을 찾는다면 우리는 이 시대를 지배하는 정치적 서사를 다시 쓰게 될 것이다.